חזרה לבלוג

הסיפור שמאחורי "דרך חדשה"

כך נוהל אחד ממהלכי השינוי המשתפים הגדולים והמשפיעים ביותר שעשתה הממשלה

גל אלוןגל אלון

בסוף זה קרה. ממשלת ישראל קיבלה שורה של החלטות היסטוריות ששמו קץ לשלושים שנות בידול של הציבור האתיופי. המאבק המתמיד בין אלו שרוצים עוד כסף (ועוד תוכניות) לבין אלו שמבקשים לנתח אחרת את סוגיית שילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית - הגיע לנקודת מפנה.

המציאות היא שלממשלות קל לעשות תוכניות "לחלשים בלבד", עם תקציבים "צבועים" לאוכלוסיות מתקשות. הרבה יותר קשה לייצר תוכנית לשילוב של ממש של חלשים בחברה, מבלי לתייג אותם. זה היה האתגר המרכזי של מהלך "דרך חדשה": לגרום למערכת לבחור בדרך הקשה. והיא בחרה.

השולחן העגול ביום הדיונים הרחב: אהוד פראוור, סופה לנדוור ועודד פורר.

בהרבה מובנים, מהלך "דרך חדשה" היה מהלך גיבוש המדיניות החברתית המרתק והמורכב ביותר שהובילו ממשלות ישראל בעשורים האחרונים. ההחלטות שהתקבלו בעקבותיו שינו מהייסוד את האופן בו הממשלה מתנהלת: לא עוד תוכניות מבדלות, אלא שילוב תוך הגדלת משאבים; לא עוד התעלמות מההורים, אלא סיוע להם; לא עוד "תקנים מיוחדים ליוצאי אתיופיה", אלא הצמחת מודלים לחיקוי.

בחרנו להביא בפעם הראשונה את הסיפור המלא שמאחורי התהליך, מנקודת מבטנו בתובנות, כגוף שנבחר על ידי הממשלה לסייע בתכנון המהלך ובהפעלתו. בחרנו לעשות זאת על מנת לתת לאנשי ממשל צעירים המבקשים להוביל שינוי הזדמנות לחוש מקרוב עד כמה זה קשה ומתיש. אך גם עד כמה זה אפשרי אם עובדים נכון. כגובה הלהבות - כך גובה השינוי. וכך גם תחושת הסיפוק בסוף הדרך.

ועל ההצלחה הזו חתומים רבים: ח"כ פנינה תמנו-שאטה, כיום שרת הקליטה, ח"כ עודד פורר, כיום שר החקלאות, השרה לשעבר סופה לנדוור, סמנכ"ל משרד ראש הממשלה לשעבר אהוד פראור, סמנכ"ל תכנון ותקצוב במשרד הקליטה אופיר להב ורבים אחרים, בראשם ענת אלדר-וטין, מנהלת התהליך מטעם תובנות, שהובילה צוות שלם של מקצוענים.

כך זה מתחיל

בממשלה, כמו בממשלה, הכל מתחיל במכרז. ב-2013 החליט אופיר להב, סמנכ"ל המדיניות והתקציבים לשעבר במשרד העלייה והקליטה, שהפעם יש צורך בתהליך רחב היקף, שבסופו כל אחד ידע כיצד גובשה מדיניות הממשלה. זו היתה האנטי תזה לתוכנית החומש הקודמת "לשיפור קליטת בני העדה האתיופית", אשר עוגנה בהחלטת ממשלה ב-2008. על כשלי היישום שלה כתב כבר מבקר המדינה.

מתוך ההבנה שהפעם מפסיקים לפעול בחדרי סגורים, פרסם משרד הקליטה את המכרז להפעלת המהלך בשנת 2013. המשרד חיפש אחר "ספק" שינהל 28 מפגשי "שולחנות עגולים", עם "נציגים מרכזיים" (לשון המכרז) של יוצאי אתיופיה, והכל בתוך 3 חודשים (כמפורט בנספח):

‍מתווה התהליך שצורף כנספח מחייב למכרז שפרסם משרד העלייה והקליטה

היה ברור לנו שלא ניתן להשלים את המהלך בפרק הזמן שדרש המשרד. אך עד אשר החשב הכללי לא ישנה את הכללים, ההליך המכרזי לא הותיר כל הזדמנות לדיאלוג. כל ניסיון להסביר את הקושי נתפס כניסיון של "ספק" לגרור רגליים. הנחת הייסוד בהליך המכרזי היא שהאינטרס הכספי מניע גופים חיצוניים. אנחנו ראינו עצמנו כשותף, לא כספק. אך ההסברים לא באמת עזרו.

תוכנית לאומית? בשלושה חודשים? עם התחייבות מכרזית? האם זה אפשרי? הגשנו הצעה, נבחרנו על ידי הממשלה, ויצאנו לדרך. הנחנו שהחיים יהיו חזקים יותר מכל מכרז.

הצוות המלווה של תובנות. מימין לשמאל: רן רייז, ירדן קרני, ענת אלדר-וטין (מנהלת המהלך), נטע בר-זיו, קתרין צ'ארנס וענת עורי

מגבשים מתווה

השלב הראשון בניהול של תהליך קבלת החלטות הוא היכרות עמוקה ואינטימית עם השותפים לדרך, ותכנון של מתווה המהלך. אם יש דבר שמנחה אותנו בתובנות, הוא ההבנה העמוקה שתכנון התהליך הוא שיקבע את איכות ההחלטות. תהליך נכון, ששואל את השאלות הנכונות את האנשים הנכונים בזמן הנכון - לא רק יוביל להחלטות טובות יותר, אלא גם יבטיח יישום מהיר ומוסכם יותר.

התהליך כולל בסופו של יום מספר שלבים, הנבנים זה על גבי זה ומחוברים זה לזה. במהלך "דרך חדשה" סברנו שיש לעשות שינוי מרכזי ביחס לדרישות המכרז: לדעתנו, אסור היה להתחיל לדון במהלכי המשרדים לפני הגדרת מדדי תוצאה (שנקראו לימים "אבני ייסוד") למהלך כולו. איך ניתן לתכנן מהלכים לפני שיודעים מהי "תמונת הניצחון" המשותפת בסוף הדרך?

מתווה התהליך הראשוני שגובש לאחר המפגשים (קישור)

מיד לאחר הודעת הזכייה במכרז, התחלנו לגבש את המתווה הראשוני (המופיע מעלה). פעלנו בשלושה ערוצים מקבילים - אחד ממשלתי, אחד חוץ-ממשלתי, ואחד פנימי, לצורכי למידה:

הערוץ הממשלתי: ניהלנו שיחות ארוכות ואינטנסיביות עם מנכ"ל משרד הקליטה וצוותו, לצד אנשי משרד ראה"מ, על מנת למפות את השותפים השונים ולהסביר כמה קריטי להתחיל בגיבוש "אבני ייסוד" למהלך. זה היה קשה, אך בסופו של יום המנכ"ל עודד פורר הבין והסכים. 
הערוץ החוץ-ממשלתי: מטעם משרד הקליטה, פנינו לגורמים מובילים בקהילת יוצאי אתיופיה, על מנת להכיר אותם, לעצב יחד את התהליך הצפוי ולהבין מה חשוב להם בו. רצינו גם לשמוע איך הם תופסים את מהלכי העבר, בראשם תוכנית החומש. הניסיון נחל כישלון חרוץ, כפי שיוסבר בהמשך.
הערוץ הפנימי: אספנו כל מידע ונתון רלוונטי ביחס למשרדים שהיו שותפים לעשייה בתחום בעבר, ולמקרי מבחן מוצלחים שניתן יהיה ללמוד מהם. אספנו מאות מאמרים, בחנו את הנעשה ביחס לשילוב קבוצות מודרות בעולם וחיפשנו "מה עובד", בישראל ומחוצה לה. עיבדנו הכל לסקירות כתובות.

בכל הקשור לעבודה בממשלה, הדיונים במשרד הקליטה לא היו קלים. גורמים במשרד הבינו שייתכן ש"תיק יוצאי אתיופיה" יצא מטיפולם, וחלקם התנכרו למהלך. המנכ"ל הנבון עודד פורר וסמנכ"ל המדיניות והתקציבים אופיר להב היו פחות נרגשים מאיבוד סמכויות, אך התקשו לרתום את הנהלת המשרד. 

בסופו של יום, שניהם, יחד עם המשנה למנכ"ל חביב קצב, הצליחו להעביר את המהלך ההיסטורי. אך מהרגע הראשון, התמודדו פעם אחר פעם עם מהלומות מבית. וזה החל כבר בדיון הפנימי הראשון במשרד עם 30 המנהלים הבכירים בו, שחשו אי אמון בהם (לעתים, היתה לכך גם הצדקה).

‍משמאל לימין: חביב קצב, אופיר להב (מציץ), ענת אלדר-וטין (משוחחת), אהוד פראוור (עם משקפיים כחולות אופנתיות), רוני אקלה ואמיר תואבה

כבר בשלבים הראשונים של הפנייה החוצה התחלנו להבין את היקף התבערה בקרב קבוצות מקרב יוצאי אתיופיה. דני אדמסו, אחד ממנהיגי העדה הצעירים, כינה את המהלך "פטרנליסטי וחד-צדדי המבקש לקבע את מיקומנו כנזקקים". זיוה דגו-מקונן, ממשיכת דרכו באגודה, סרבה להיפגש, ותקפה את המהלך (ואותנו) במילים קשות. חנניה ונדה היה הקיצוני מכולם. עבורו ועבור דגו-מקונן, לשקר לאדם הלבן או לנציגי הממשלה - זה ממש בסדר, אפילו מבורך.

השנים עברו, והיום ניתן לראות שמרבית הדברים שאמרו אדמסו, דגו-מקונן וונדה - אומצו להחלטות ממשלה. אלא שבעוד הם בחרו בדרך של אלימות מילולית כנגד הממשלה וכנגדנו, רבים אחרים בעדה התנהלו בצורה אחרת ומכבדת, באופן שגרם לנו לרצות ולהשקיע כל שצריך כדי להצליח. לא היינו הראשונים שהתמודדו עם טרור מילולי במהלכי שינוי חברתי. לא נהיה גם האחרונים לחכות להתנצלות על דברי דיבה שפורסמו. אבל השינוי הושג, כפי שגם וונדה הודה בסופו של דבר.

אופיר להב מציג את שלבי התהליך הצפוי, שאמור היה להסתיים באוגוסט 2014

וכך, למרות הלחצים, גובש המתווה הראשוני למהלך "דרך חדשה". במרכזו - הרחבת מעגל החשיבה, הגעה לשטח והגדרת "אבני הייסוד" (תוצאות רוחביות). לאחר מכן, תרגום אבני הייסוד למעשים, ויצירת "כיווני השינוי" (תוכניות המשרדים). במקום לנהל שוב "משא ומתן" עם עסקנים ואגודות למיניהן, ממשלת ישראל בחרה לשמוע את האנשים עצמם. וזה הצליח.

תנועת ההתנגדות

אנשים המעוניינים להוביל שינויים בממשלה צריכים לדעת שלעתים רבות, אם אין צעקות - כנראה שלא שינינו כלום. שינוי מתרחש רק כאשר מצליחים לגרום למערכת להזיז משאבים ולשנות נהלים. כמעט בהגדרה, שינוי של ממש גורר התנגדות, גם אם נעשה יחד ובשיתוף פעולה. מכאן שאם אין התנגדות, אין שינוי. אין שינויי דה-לוקס. לא בעולמנו לפחות.

וכך היה גם עם מהלך "דרך חדשה". את החלטה מס' 1300 על הנעת המהלך, קיבלה ממשלת ישראל בפברואר 2014. היתה זו החלטה נדירה: מעולם הממשלה לא הזמינה בעבר את הציבור כולו לקחת חלק בתהליך רחב לגיבוש מדיניות, כולל "שותפים הרואים עצמם יכולים לתרום לתהליך", ובכלל זה המוסדות הלאומיים וקהילות יהודיות בעולם מהם קיבלו יוצאי אתיופיה מימון רב.

אך כרוחב הקריאה - כך גודל הפחד בארגון שראה עצמו כ"אגודה" של יוצאי אתיופיה. במקום לדבר, זיוה דגו-מקונן החליטה לעתור לבג"צ כנגד ההחלטה להטיל על משרד הקליטה להוביל את המהלך. הרעש של הגשת העתירה עמד בניגוד מוחלט לדממה עת נמחקה על הסף. זה היה ניצחון מיותר של הממסד, מיותר קודם כל ליוצאי אתיופיה. מיותר גם לדגו-מקונן עצמה.

‍ההודעה לעיתונות שפרסמה האגודה הישראלית למען יהודי אתיופיה

מי שהקצינו עוד יותר את המצב היו קבוצת צעירים יוצאי אתיופיה, אותה הוביל חנניה ונדה, אשר עמדה מאחורי הבלוג "Y.E.S Young Ethiopian Students". מה שנראה בתחילה כיוזמה חשובה, שזכתה לסיקור בעמודי הארץ, הפך במהירות למסע הסתה, עד כדי קריאה לרצח של עובדת ממשלה בכירה.

ניתוחיו של ונדה היו חדים ומבריקים בעצמתם האינטלקטואלית. לא לחינם מאות יוצאי אתיופיה (וכן, גם אנחנו) חיכינו מדי שבוע להודעה על פרסום חדש. הוא היה מנהיג מחתרתי שבשיאו סחף אחריו קהילה צעירה שלמה. אך במקום לנתב את העוצמה לדיאלוג, הוא בחר אחרת.

בניתוח בדיעבד, היו כאן שתי טרגדיות שהשתלבו זו בזו: טרגדיה של מנהיגות, שהובילה את ההנהגה הצעירה של הקהילה לברוח מכל דיאלוג עם הממשלה; וטרגדיה של מדיניות שיצרה שנאה וכעס, אותה שיקפו ונדה וחבריו בפוסטים שפרסמו אחת לכמה ימים. כל פוסט שכזה היה קיצוני ואלים יותר מקודמו. את חלקם לפחות הרוויחה המדינה ביושר.

הפגנת יוצאי אתיופיה מחוץ ליום הדיונים שנערך בירושלים

איך היתה הממשלה צריכה להתמודד עם מצב שכזה? ומה אנחנו עשינו לא נכון? השאלה מהדהדת עד היום. עשינו הכל על פי התיאוריה: ניסינו לתקשר, התעקשנו, פנינו דרך מכרים משותפים, נפגשנו, העברנו מסרים. ועדיין, אפילו לדיאלוג על מבנה התהליך לא הצלחנו להגיע. זה היה "לא" מוחלט. אידיאולוגי. רווי שנאה. אישי. ופומבי.

וזה האבסורד של "דרך חדשה": אותן עמדות ה"קיצוניות" שהציגו הצעירים - הפכו היום למדיניות הרשמית של ממשלת ישראל, כשהיא מעוגנת בשורה של החלטות ממשלה, מוטמעת בכעשרה משרדים ומנוהלת ישירות ממשרד ראש הממשלה. אך אותם צעירים לא היו שם כדי לקחת בכך חלק. חוסר האמון שלהם היה כה גדול, עד כי הם סרבו לדבר.  

לעומתם, מי שכן שיתפו פעולה עם המהלך בתחילתו אך נרתעו ממנו בסופו היו "הגווארדיה הוותיקה", אשר כללה את ראשי הארגונים שהפעילו תוכניות (מבודלות) למען יוצאי אתיופיה במימון ממשלתי. בקבוצה זו היו "נציגות הארגונים" וראשי הפרוייקט הלאומי האתיופי, אשר עסקו בעיקר בתחום החינוך ושיפרו את הישגיהם הלימודיים של יוצאי אתיופיה. הם אלה שאולצו להשתנות בסוף.

מתחילים לעבוד

עם החלטת הממשלה בפברואר, יצאנו לדרך. בהתאם למתווה, עלה לאוויר אתר ההתייעצות האינטרנטי וכונסו שורה של מפגשי חשיבה. כולם תחת שאלה אחת משותפת: הממשלה מגבשת מדיניות חדשה לשילוב יוצאי אתיופיה. לאן נכון לדעתך לכוון? מה צריך שיהיו יעדי הממשלה? ולמה? 

אתר ההתייעצות בו נוהל הידע ונוצרו התובנות (קישור)

עברנו בכל הארץ, כאשר התעקשנו שאת הדיונים יובילו תמיד נציגי הממשלה. סמנכ"ל המדיניות והתקציבים אופיר להב, ראש האגף לקליטת יוצאי אתיופיה אמיר תואבה, מנהלת התחום קסאי דמוזה פרנזמן וגורמים אחרים. נתקלנו במשרדים שמבקשים מאיתנו, כגוף מפעיל, "להנחות" קבוצות שכאלה. סרבנו בתוקף. אם הממשלה לא תשמע את הדברים בעצמה, מי ידע לקבל החלטות?

הפעלנו עשרות שעות של מפגשים - עם צעירים העובדים בממשלה (ב-5/2/14), עם בכירים ברשויות מקומיות (ב-18/2/14), עם נציגי קרנות פילנתרופיות (ב-20/2/14), עם יוצאי אתיופיה בנתניה (ב-22/2/14 וב-25/2/14) עם נבחרי ציבור ביבנה (26/2/14), עם סטודנטים במקווה ישראל בחולון (ב-27/2/14), עם תושבים בקריית ביאליק (ב-4/3/14), עם צעירים בכפר הנוער שפייה (ב-5/3/14), עם נציגים בכירים בENP (ב-3/3/14), עם עובדי אגפי הקליטה (ב-9/4/14) ועם קייסים בקריית מלאכי (ב-22/4/14). 

התגובות כולן, כולל התמלולים של כל המפגשים, מופיעים באתר ההתייעצות.

אחד ממפגשי החשיבה שהנחתה קסאי דמוזה פרנזמן עם "דור המבוגרים" בנתניה

בדיעבד, הפגישות הללו, בשטח, היו הפגישות שעיצבו את המהלך כולו. "אבני הייסוד" של דרך חדשה נבנו על ידי אנשים קשי יום, עובדים סוציאליים, סטודנטים יוצאי אתיופיה ומאות אחרים שלקחו חלק באותם מפגשים. כל מילה שאמרו תומללה, והתשובות שלהם לשאלה "לאן נכון לדעתך לכוון" - הם שבנו את שינוי התפיסה. השלבים הבאים נועדו לגרום למערכת לאמץ את התפיסה החדשה, ולתרגם אותה למדיניות.

עוצמת הצעקה שעלתה במפגשים היתה בלתי נתפסת כמעט. מאבא שבכה במפגש וסיפר שילדו מאיים שיזמין לו משטרה (רק כי ניסה להציב גבולות), ובכך שיקף עד כמה המערכת הממשלתית מחקה את ההורים במקום לבנות אותם. ועד לעובדת הסוציאלית יוצאת אתיופיה שזעקה בכאב שאינה מבינה במה שונים בני העדה שלה שצריך להפריד אותם בכל מסגרת.

"דרך חדשה" נבנתה מהאנשים האלה. 

רותמים ממשלה

וכאן מגיע האתגר הגדול ביותר של התהליך. איך מביאים את קולם של האנשים בשטח למקבלי ההחלטות בממשלה, ולא פחות חשוב, ל"ארגונים המייצגים" של בני העדה? בעוד השטח ביקש יחס אחר, משרדי הממשלה ונציגי הארגונים היו עסוקים במשך שנים בריב על תקציבים ובהתנצחויות שהחמיצו את העיקר. הגישה היתה הדבר שצריך לפצח, לא הכסף.

השולחן העגול המרכזי ביום הדיונים שנערך במארס 2015 בבית וגן בירושלים

השיטה בה בחרנו היתה לבקש מכ-300 נציגי ממשלה, ארגונים ואקדמיה לקרוא את הדברים שעלו מהשטח - ולגבש מהם תובנות בעצמם. המסגרת: "יום דיונים מרכזי" שנקבע ל-18 במארס בבית ההארחה "בית וגן" בירושלים. התכנון: לגבש באירוע את "אבני הייסוד", ולאחר מכן להתחיל את הדיונים בפורומים המשרדים על "כיווני השינוי" הנדרשים בכל תחום כדי לממש אותן.

ההערכות לאירוע שכזה היה חסרת תקדים בהיקפה. לא מדובר רק בגיבוש סדר יום, אלא גם בהכנה של כל אחד מנציגי הממשלה אשר נדרש להנחות קבוצה (מסמך הכנה למנחים), בהפקה לוגיסטית מורכבת של צוות קטן (פקודת מבצע) והכי חשוב - בריכוז התשובות הנבחרות שנאספו מהשטח ל"מפות תובנות", אשר כללו כמאה ציטוטים נבחרים שאספנו בשטח ושוכפלו במאות עותקים:

דוגמא למפות תובנות שהמשתתפים מילאו על בסיס התשובות מהשטח (קישור)

החלק החשוב ביותר בכנס נערך בקבוצות העבודה: כל אחד מהמשתתפים נדרש לקרוא את הקולות מהשטח, לבחור כמה מהם - ולכתוב בעצמו תובנה משותפת. הקצנו לכך כ-25 דקות, במסגרתן, במשך 5 דקות ביקשנו ממנחי הדיונים (נציגי הממשלה הבכירים) לשתוק. רק כך יכולנו להבטיח שהמשתתפים יגבשו בעצמם את התובנות ויותר חשוב - שלנציגי הממשלה תהיה "בעלות" עליהן.

דרך ארץ קדמה לתורה

אלא שתנועת ההתנגדות חשבה אחרת. בעוד אנחנו בתובנות כבר ראינו את המהפך בתפיסת הממשלה, המנהיגות הצעירה של העדה היתה בטוחה שמדובר בהונאה ענקית. במקום לתקוף את הממשלה, בחרו שם לתקוף את "תובנות". 

רגע לפני שכלל הארגונים הודיעו על החרמת המהלך, כינסה ח"כ פנינה תמנו-שאטה את מובילי המאבק והצליחה לשכנע אותם לפגוש את נציגי משרד הקליטה. אנחנו הגענו לדיון, אבל נזרקנו החוצה. ייתכן וגוף חיצוני לממשלה אכן לא צריך להיות בדיון שכזה. אך דרך ארץ לא היתה שם.

בסופו של דבר, יום הדיונים המרכזי התקיים ב-18 במארס. כ-40% מ-300 המשתתפים היו יוצאי אתיופיה. את התוצאה בחנו בשאלה אחת: כמה מהמשתתפים כתבו תובנות אשר שיקפו שינוי ביחס למצב הקיים. ההצלחה היתה בלתי נתפסת. 

נדמה היה שכמעט כל המשתתפים הבינו את הצורך בדרך חדשה. ברגע בו המשתתפים הם שכתבו את התובנות, באופן כמעט אוטומטי נוצרה אצלם תחושת בעלות עליהן: לא היה צריך עוד לשכנע. זה הגיע מבפנים.

‍קבוצות העבודה ביום הדיונים המרכזים (על השולחן בצד ימין למטה - מפת התובנות)

בפעם הראשונה מאז יצאנו לדרך, כאשר מפגינים עומדים מחוץ לבית ההארחה עם שלטים נגדנו, ראינו את ההצלחה. זה הספיק כדי לספוג את העלבונות ולהמשיך קדימה, אל ניסוח "אבני הייסוד".

אבני הייסוד

מהלך דרך חדשה חייב את הצלחתו לשני גורמים: לצוות המשותף שנבנה תודות לח"כ פנינה תמנו-שאטה, ולהתעקשות על הגדרת מדדי תוצאה רוחביים ("אבני הייסוד") בתחילתו.

בעניין מדדי התוצאה, המכרז המקורי ביקש "לקפוץ" לתוך שורה של תוכניות ופרוייקטים נקודתיים (בדיוק כפי שקרה בתוכנית החומש הראשונה), אנחנו התעקשנו שיהיה אחרת. תוצאה היא הערך שיצרה הממשלה במונחי האזרח, אשר ניתן להשפיע עליו בטווח של 3-5 שנים. זוהי "תמונת הניצחון". שיתוף אלפי אנשי מקצוע, אקדמאים ויוצאי אתיופיה בהגדרת התוצאות - היה חסר תקדים.

בעניין הצוות המשותף, הרי שמדובר במימוש הסיכומים שהושגו עם ח"כ פנינה תמנו-שאטה, לפיהם המהלך עצמו יגובש בפורום מצומצם ושוויוני. כך כונסו 12 נציגי ממשלה ו-12 יוצאי אתיופיה שנבחרו על ידה באופן אישי לגבש את התוכניות המשרדיות. לכל משרד היו כעת שני מובילים, אחד מהמשרד עצמו והשני מקהילת יוצאי אתיופיה, אותו בחרה ח"כ תמנו-שאטה בתבונה, אשר איזנה בין הניצים בקהילה.

מפגש הפורום המוביל הראשון במרכז ציפורי בירושלים. 12 נציגי ממשלה ו-12 יוצאי אתיופיה

אך טרם העבודה על תוכניות המשרדים עצמן, הפורום היה צורך לנסח את מסמך אבני הייסוד, שלאורו יגובשו כיווני השינוי המשרדיים. לאחר התחלה מקרטעת בדיון הראשון (במהלכה פנינה והח"מ החלו בקרב צעקות, ושנינו יודעים לצעוק), הפך "הפורום המוביל" לאחד מהחשובים במהלך כולו. הוא ערך כחמישה דיונים וחבריו דנו זה עם זה במשך עשרות שעות. יוצאי אתיופיה, בראשם אברהם אדגה, השקיעו את כל זמנם בהתנדבות באופן הראוי להערצה.

הדיונים הונחו מקצועית על ידינו, כאשר לצידי ח"כ פנינה תמנו-שאטה, מנכ"ל משרד הקליטה, עודד פורר, סמנכ"ל משרד ראש הממשלה (ממשל וחברה) אהוד פראוור וראש האגף הבכיר לתכנון ולתקצוב במשרד הקליטה, אופיר להב. מתודולוגית, הבאנו בפני הפורום את התובנות המרכזיות שגובשו ביום הדיונים המרכזי, מגובות בעשרות ובמאות ציטוטים מהשטח ובמיטב הנתונים והמחקרים שנערכו בתחומים השונים. על מסך משותף, נוסחה כל אבן ייסוד.

אחד מדיוני הפורום המשותף. משמאל לימין: ח"כ פנינה תמנו-שאטה, עודד פורר, אופיר להב וד"ר גל אלון

הניסוח היה קשה. כל מילה עוררה מתחים שהצטברו אצל המשתתפים במשך עשרות שנים של פעילות בתחום. האמירות הנוקבות מהשטח - לא תמיד עלו בקנה אחד עם האמת המקצועית של המשתתפים. האיזון הקשה ביותר היה בין הצורך לשים קץ לתוכניות המבדלות לבין הצורך בהמשך סיוע כלכלי בשורה של תחומים, רק ליוצאי אתיופיה.

את נוסחת האיזון יצר אהוד פראוור, אומן בהבנת האנשים העומדים מולו, ולא פחות ביצירת הניסוח הנכון ברגע הנכון. וכך ניסח אודי: "יש לבחון האם לתכנית נפרדת יש סיכוי להביא לתוצאות טובות יותר בצורה מובהקת מתכנית משולבת, כך שהתועלת בהפרדה עולה על הנזק; שהיא אינה כפויה כברירת מחדל על הפרט וניתנת לו הבחירה להשתתף; ושהיא קצובה בזמן". באופן הזה, אחת אחרי השנייה, גובשו אבני הייסוד. כולן עוגנו בהחלטת ממשלה מס' 324 מיולי 2015.

את אבני הייסוד ניתן לקרוא במלואן בהחלטת הממשלה, ובמסמך המדיניות שסיכם את המהלך כולו. זהו אולי המסמך המוסכם ביותר שגובש אי פעם על ידי הממשלה ויוצאי אתיופיה, אשר היווה מאז בסיס לעשרות מהלכי מדיניות של עשרות משרדי ממשלה ורשויות מקומיות. אופן גיבושו הוא שנתן את תוקפו: כאלפיים אנשים לקחו חלק בחשיבה, בגיבוש התובנות ובכתיבת ההחלטות.

‍אבני הייסוד של מדיניות הממשלה החדשה לשילוב יוצאי אתיופיה

עם גיבושן של אבני הייסוד, השתמשנו בטכנולוגיה של "תובנות" כדי לחזור לכל אחד מהמשתתפים ולעדכן אותו בהשפעתו האישית על המסמך. כל דואל שכזה כלל ציטוט מדברי אותו משתתף, המחובר לתובנה רוחבית ולאבן הייסוד שנקבעה. כל אחד מאלפיים האנשים שהגיבו ולקחו חלק בגיבוש מסמך אבני הייסוד ידעו כיצד השפיע. אלפים אחרים - קיבלו את המסמך ישירות.

תוכניות המשרדים

לאבני הייסוד ערך הצהרתי חשוב, אך עיקר העבודה עוד לפנינו. כעת יש צורך לרכז את כל התקציבים והנהלים של כל אחד ממשרדי הממשלה השותפים, ולראות כיצד משנים אותם כדי כך שיתמכו בקווי הייסוד. המתודולוגיה חשובה: קודם מיפינו את אותם תקציבים ונהלים, אז הגדרנו תוצאות וכעת אנו חוזרים לאותה רשימה כדי לבחון מה צריך לשנות ולהתאים בה.

זהו כמובן החלק הקשה ביותר. כולם מסכימים לעקרונות חשובים (כמו סגירת התוכניות המבדלות), כל עוד הם בגדר עקרונות. כאשר מתגבשת ההבנה שסגירת התוכניות המבדלות מחייבת דיון גם על הפטור משכר לימוד שמקבלים יוצאי אתיופיה (ללא קשר למצבם הכלכלי…) או על מענקי הדיור או על תוכניות הסיוע ליזמים, הדיון הופך למורכב וקשה יותר.

‍חלק מעשרות דיוני העבודה והחשיבה המשותפים שהובילו משרדי הממשלה השונים

בדומה לדיון על אישור תקציב המדינה, גם כאן ניתקנו בין שלב העקרונות (שלב "אבני הייסוד", או דיון "מסגרות התקציב") לבין השינויים הפרקטים הצפויים במשרדי הממשלה (שלב "כיווני השינוי", או דיוני התקציב עצמם). במסגרת שלב כיווני השינוי, ערך כל משרד 2-4 דיונים בהובלה משותפת של מנכ"ל/נציג המשרד ויוצא/ת אתיופיה שבחרה ח"כ תמנו-שאטה.

גם כאן, במקביל לדיונים פיזיים לקחו חלק משתתפים רבים באמצעות הזירה המקוונת, שנפתחה עבור כל משרד. לא רק מה שנאמר בחדר (ותומלל) נילקח בחשבון, אלא גם מה שאמרו משתתפים מכל קצוות הארץ. מעולם - עד לאותו שלב - לא ניהלה הממשלה תהליך משתף בהיקף שכזה.

לכל אורך התהליך, השתתפו נציגי הקרנות הפילנתרופיות והמשקיעים החברתיים

בסופו של יום, גיבשו המשרדים תוכניות עבודה פרטניות. מרבית התוכניות עוגנו בשורה של החלטות ממשלה:

החלטות 609 ו-666 מאוקטובר 2015 עיגנו את תוכניות משרדי החינוך, הרווחה והבריאות. 
החלטה 1065 עסקה בשילוב יוצאי אתיופיה בשירות המדינה. 
החלטה 1107 מפברואר 2016 אימצה את תוכניות משרד הביטחון, צה"ל, משרד הכלכלה והתעשייה, נציבות שירות המדינה והמשרד לביטחון פנים. 
החלטה 1957 עסקה במשרד התרבות והספורט. 
הוועדה למאבק בגזענות הוקמה כחלק מהמהלך, לאור הצורך בטיפול שורש בנושא. ובאוגוסט 2016 גם מהלך זה הושלם, עם אישור ההמלצות בהחלטה 1958.

התהליכים כולם נעשו תוך שורה של התייעצויות עם אלפי אנשים, כל אחד בתחומו. זה קרה למעשה שלוש פעמים: בגיבוש אבני הייסוד, בגיבוש כיווני השינוי (אתר ההתייעצות הראשון) ובשלב הפיכת התוכניות להחלטות ממשלה (אז הופעל אתר התייעצות נוסף). בין לבין, התחלפה ממשלה ופרצו המהומות האלימות של יוצאי אתיופיה. המהלך כולו עבר מניהול משרד הקליטה, לניהול משרד ראש הממשלה.  

ממשרד הקליטה - למשרד ראה"מ. מימין לשמאל: אהוד פראוור, סופה לנדוור, עודד פורר ואילה הנדין

לשרוד חילופי ממשלות

בדצמבר 2014 משרדי הממשלה השלימו את גיבוש כיווני השינוי הנדרשים בכל משרד. לא כל התוכניות היו רדיקאליות מספיק. בעוד מובילי התהליך במשרדים היו מחויבים לו, מי שלא לקח חלק בשלבים הראשונים - נשאר מאחור. כזו היתה משטרת ישראל. בעוד מנהל "עיר ללא אלימות"  במשרד לביטחון פנים, דני שחר, הוביל בעצמו כמעט כל דיון של המשרד, משטרת ישראל שלחה נציגים זוטרים.

ייתכן שאם היו מתעוררים בזמן במשטרה, היו נמנעות מאיתנו התמונות המבישה של השוטר במדים מכה בברוטאליות את הקצין המצטיין דמאס פיקדה בחולון, בשנת 2015. על אזלות היד של בכירי המשטרה בשלהי שנת 2014, שילם הארגון כולו מחיר ציבורי כבד בשנים שלאחר מכן. מדוע איש לא העיר את המשטרה? כאן באה לידי ביטוי שאלת ההנהגה בתוך הממשלה.

מפגש הסיכום של "דרך חדשה" להצגת כיווני השינוי המשרדיים בדצמבר 2014

את מהלך דרך חדשה הוביל משרד העלייה והקליטה, מבלי שהיו לו היכולות והאמצעים להוביל מהלך רוחבי של מחצית ממשרדי הממשלה. פעמים רבות מצאנו עצמנו כגוף המפעיל במקום מורכב ובעיתי. מערכת היחסים האישית שהיתה לנו עם גורמי הממשלה עזרה, אך עד להתפרצות ההפגנות, מנכ"ל משרד ראה"מ, הראל לוקר, סרב להוביל את המהלך.

כיווני השינוי המשרדיים הוצגו בדצמבר 2014, בדיוק בימים בהם התפרקה ממשלת נתניהו-לפיד. המפגש לווה בחששות כבדים: אל מול חולשתו של משרד הקליטה, וחוסר נכונותו של משרד ראש הממשלה לקחת הובלה, מי ייקח את האחריות? במקביל, הגיעה לשיאה הדילמה בעניין מנגנון היישום של המהלך, ובעיקר השאלה היכן ימוקם: במשרד ראש הממשלה? במשרד האוצר? במשרד הרווחה? או אולי במשרד החינוך? 

אברהם אדגה מציג את כיווני השינוי במסגרת המפגש המסכם

כוחו של התהליך וכוחן של ההפגנות גבר על התחלפותה של הממשלה. הבחירות שנערכות במארס 2015 הקפיאו את "דרך חדשה" למספר חודשים, אולם מיד לאחריהן החל גל ההפגנות של יוצאי אתיופיה. יציאתם לרחובות הוציאה גם את ראש הממשלה נתניהו מאדישותו לנושא. 

משרד ראש הממשלה החליט להעביר את הטיפול במהלך לידיו, והצליח לשבור את החרם הארוך שהטילו חלק מהארגונים על המהלך. אך בעוד הדיאלוג סוף כל סוף התרחב - העקרונות לא השתנו. ההסכמה להם היתה רחבה. זהו כוחו האמיתי של תהליך משתף רחב.

שלב היישום

דרך חדשה יצאה לדרך לאחר מאמצים רבים של מאות גורמים, והרבה בזכות משרד ראש הממשלה. אהוד פראוור היה מעורב במהלך משלביו הראשונים, וידע ברגע הנכון הצליח להביא אותו אל שולחן ההחלטות. לצד אודי, היו מאות אנשים היו מעורבים ומחוייבים לאבני הייסוד ולכיווני השינוי. מחוייבותם הגיעה בגלל שתי סיבות: הנושא היה להם חשוב, והם היו שותפים אמיתיים בניסוח וביצירה של המהלכים.

"דרך חדשה": מדיניות הממשלה לשילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית (קישור)

בספטמבר 2016 פרסם משרד ראש הממשלה את מסמך המדיניות המסכם של המהלך. באותה שנה, נבחרה טלל דולב לניהול מטה היישום. את טלל הכרנו שנים קודם לכן, עת בנתה את התוכנית הלאומית לטיפול בילדים ונוער בסיכון. היא גם הוזמנה לשולחן העגול שעסק בסוגיית היישום, וסייע בגיבוש ההמלצה להקים מטה שיתפרק בתוך 5 שנים, על מנת למנוע את קיבוע הצורך של יוצאי אתיופיה במטה מבדל. מטה, מייצר תקנים, מייצר סטיגמה.

בדיעבד, היינו צריכים לחשוב טוב יותר על המינוי. סברנו שדווקא מנהלת כמו טלל תדע לעשות את השינוי ולהיפרד מהתפקיד לשלום. בפועל, ביקש מטה היישום בהובלתה להאריך את חייו שוב ושוב. מתברר שמה שמוקם - קשה מאוד לפרק.

אך הבעיה במטה היישום עמוקה יותר: תהליכי השיתוף צומצמו, וכמוהם גם הדיווח על התוצאות. בשנים הראשונות לפעילותו, בהתאם להחלטת הממשלה, דיווח המטה על הפעולות שביצע. דיווחים שכאלה לא פורסמו עוד בשנים האחרונות. לא ברור מה עלה בגורלם של מדדי התוצאה של המהלך, עבורם הוקם המטה. מהחלטת הממשלה האחרונה על הארכתו נראה שבחלק המקומות, המטה עצמו חזר להפעיל "מדינת רווחה" נפרדת ליוצאי אתיופיה - בדיוק ההיפך ממה שהיה אמור לעשות.

"דרך חדשה": דו"ח ביצוע פעילות לשנים 2016-2017 (קישור)

תהליכי תכנון ממשלתי בהיקף שכזה נבחנים בשתי אמות מידה:

תוצאות: האם השינוי יביא תוצאות? זוהי השאלה המרכזית. יידרשו שנים על מנת לראות האם רמת השילוב של יוצאי אתיופיה עלתה, אך ברור שהממשלה שינתה כיוון. "דרך חדשה" השפיעה כמעט על כל אחד מהתקציבים שהוקצו לסיוע ליוצאי אתיופיה. האם השינוי היה הדבר הנכון? ימים יגידו.
יישום: האם ההחלטות שהתקבלו אכן יושמו בשטח? החלטות שמתקבלות בחדר הסגור נשארות בחדר הסגור. "דרך חדשה" ביקשה להשפיע על עשרות משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ועמותות. להבנתנו, הדברים יושמו, כפי שניתן לקרוא בדו"ח הביצוע ראשון שפרסם מטה היישום לשנים 2016-2017.

סוף דבר

"דרך חדשה" היתה אחד ממהלכי גיבוש המדיניות הגדולים והמשמעותיים ביותר שבוצעו אי פעם בישראל. מה שהחל כדרישה של משרד הקליטה לתהליך מקוצר של שלושה חודשים מול 7 משרדים, הפך למהלך של שנתיים שלמות שכלל עבודה עם 12 משרדי ממשלה. המהלך ללא ספק הצליח בשינוי המדיניות. האם הצלחנו להביא את התוצאות שהוגדרו במונחי שילוב חברתי מיטבי, התאמת הממשל לרב-גוניות, חיזוק התא המשפחתי, סגירת פערים, מצוינות ומנהיגות ומלחמה בגזענות החברה הישראלית? ימים יגידו.

יש רבים שראויים לחלוק בתחושת ההישג על מהלך התכנון המשתף הזה: אופיר להב שהניע אותו, עודד פורר שאפשר לזה לקרות, פנינה תמנו-שאטה שהובילה אותנו לחוף מבטחים, אהוד פראוור שהיה שם בכל הצמתים החשובים, חביב קצב שתבונתו הצילה את כולנו שוב ושוב ומנהלים רבים במשרדי הממשלה, ביניהם גילה נגר, שלומית אבני, מאיה שריג ואחרים אשר נענו לאתגר ונרתמו לדרך.

ברמה האישית, זה היה מסוג המהלכים שבגללם אנשי מדיניות ציבורית קמים בבוקר. הוא חייב את כולנו בתובנות להקרבה אישית רבה. ענת אלדר-וטין ואחרים בצוות ישנו מעט מאוד באותם ימים. אך הוא אפשר לנו להוביל שינוי שמשפיע על כ-130,000 ישראלים.

אין גאווה גדולה מזו.

גל אלוןגל אלון
גל אלון ייסד את תובנות. קודם לכן הקים את מערך התכנון והשיתוף הממשלתי.

פרסומים נוספים

בחזרה לבלוג